財政部 國土資源部 中國人民銀行 銀監會關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知(財綜〔2016〕4號)

文件主要根據《預算法》以及《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號）等有關規定，進一步規范落實土地儲備和資金管理行為

各地區應當結合事業單位分類改革，對現有土地儲備機構進行全面清理。為提高土地儲備工作效率，精簡機構和人員，每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理。對于重復設置的土地儲備機構，應當在壓縮歸并的基礎上，按規定重新納入土地儲備名錄管理。鑒于土地儲備機構承擔的依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地等工作主要是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場配置資源，因此，按照事業單位分類改革的原則，各地區應當將土地儲備機構統一劃為公益一類事業單位。具體落實時間點在2016年12月31日前完成。

金融監管研究院 孫海波：明確按照行政區劃和級別限額壓縮土地儲備機構數量，這是首次提出的新要求，此前在2012年《關于加強土地儲備與融資管理的通知》中只是要求實施名錄制，并不限制數量。以下為2012年法規原文：“國土資源主管部門統一歸口管理土地儲備工作,按照《土地儲備管理辦法》(國土資發〔2007〕277號)的規定,建立土地儲備機構名錄。市、縣國土資源主管部門應將符合規定的機構信息逐級上報至省級國土資源主管部門,經省級國土資源主管部門審核后報國土資源部,列入名錄并定期更新。國土資源部將名錄或更新結果抄送財政部、中國人民銀行和銀監會,地方各級國土資源主管部門將經審核后的名錄抄送同級財政部門、人民銀行分支機構和銀行業監督管理部門?！?/span>

按照《國土資源部財政部人民銀行關于印發〈土地儲備管理辦法〉的通知》(國土資發〔2007〕277號）和《國土資源部 財政部 人民銀行 銀監會關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）的規定，各地區應當進一步規范土地儲備行為。土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。土地儲備機構不得在土地儲備職能之外，承擔與土地儲備職能無關的事務，包括城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等事務，已經承擔的上述事務應當按照本通知第一條規定限期剝離和劃轉。

金融監管研究院 孫海波：封鎖依靠土地抵押的城投類公司融資空間，進一步強化土地儲備的專業化職能。其實2007年的《土地儲備管理辦法》和2012年《關于加強土地儲備與融資管理的通知》已經明確土地儲備的融資行為規范，核心是核定融資規模，且列入名錄的土地儲備機構才能向金融機構融資?！巴恋貎錂C構確需融資的,應納入地方政府性債務統一管理,執行地方政府性債務管理的統一政策；同級財政部門應會同國土資源主管部門、人民銀行分支機構,根據年度土地儲備計劃,核定土地儲備融資規?！?；但此次新規完全封堵土地儲備的融資空間。

各地土地儲備總體規模，應當根據當地經濟發展水平、當地財力狀況、年度土地供應量、年度地方政府債務限額、地方政府還款能力等因素確定?，F有土地儲備規模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發和供應進度，相應減少或停止新增以后年度土地儲備規模，避免由于土地儲備規模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務壓力。

對清理甄別后認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，并逐步發行地方政府債券予以置換。

金融監管研究院 孫海波：存量債務截至時間2014年底，可以完全納入政府性基金管理，以低息地方政府債置換也符合降低債務成本基本原則。

2015年3月，財政部下達第一批地方政府債券置換額度，規定置換范圍是2013年政府性債務審計確定截至2013年6月30日的地方政府負有償還責任的存量債務中、2015年到期需要償還的部分。 

2015年6月，財政部下達第二批地方政府債券置換額度，規定置換債券資金必須用于償還審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責任的債務中2015年到期的債務本金，地方政府已經安排其他資金償還的，可以用于償還審計確定的政府負有償還責任的其他債務本金；優先置換高息債務；不得用于償還應由企事業單位等自身收益償還的債務；不得用于付息，不得用于經常性支出。 

2015年8月，財政部下達第三批地方政府債券置換額度，規定置換額度主要用于償還截止到2014年底地方政府負有償還責任的、2015年到期的存量債務。 

土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。地方政府應在核定的債務限額內，根據本地區土地儲備相關政府性基金收入、地方政府性債務風險等因素，合理安排年度用于土地儲備的債券發行規模和期限。

金融監管研究院 孫海波：這是土地儲備融資最大的變化，此前2012年的辦法中仍然允許額度內名單內的土地儲備機構想銀行業金融機構融資。此舉進一步壓縮土地儲備的信貸融資，結合此前央行等八部委《關于金融支持工業穩增長調結構增效益的若干意見》，監管層態度明顯，有別于2008年，此次希望將資金導向實體產業領域，實施差別化的貨幣信貸政策導向，對于產能過剩再次強調區別對待予以支持，但對于城投和土儲備堅決予以整頓規范。

需要特別說明，“銀行業金融機構”范疇已經包括銀行、信托、金融租賃等所有可以發放信貸的金融機構。

根據《預算法》等法律法規規定，從2016年1月1日起，土地儲備資金從以下渠道籌集：一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；三是發行地方政府債券籌集的土地儲備資金；四是經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；五是上述資金產生的利息收入。土地儲備資金主要用于征收、收購、優先購買、收回土地以及儲備土地供應前的前期開發等土地儲備開支，不得用于土地儲備機構日常經費開支。土地儲備機構所需的日常經費，應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。

地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。地方財政部門、國土資源主管部門應當會同轄區內土地儲備機構制定項目管理辦法，并向社會公布項目實施內容、承接主體或供應商條件、績效評價標準、最終結果、取得成效等相關信息，嚴禁層層轉包。

四部為后續將陸續修訂《土地儲備管理辦法》、《土地儲備資金財務管理暫行辦法》、《土地儲備資金會計核算辦法（試行)》、《土地儲備統計報表》等相關制度。

省級財政、國土資源主管部門和人民銀行分支機構、銀監部門應當加強對市縣土地儲備和資金管理工作的指導，督促市縣相關部門認真貫徹落實本通知規定，并于2017年3月31日前，將本地區貫徹落實情況以書面形式報告財政部、國土資源部、人民銀行和銀監會。